油价改革误入歧途 开放市场是政府的明智之举

时间:2010-03-22 19:32 新青年·权衡 点击:次 我要评论（）

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政府主管部门所推举的“油价改革”，已经导致民众积累了大量不满情绪。新的政策调整，也很难改变公众的看法。政府明智的作法是开放市场，放弃对商品的直接定价权，让市场决定油价。 对于北京市民张少昌(化名)来说，“油价改革”正成为令他担心的字眼。张少昌拥有一辆家用轿车。2006年3月以来，中国的成品油价格在“油价改革”的背景下两次上调：3月26日，北京的成品油价格上调约9%；两个月后，5月24日，油价再次上调约9%，93号汽油达到每公升5.09元。这不能不对他的生活产生影响。 为了节省油费，张少昌决定减少用车次数：他早晨上班时，将车开到单位，当天下班和第二天上班乘公交车，第二天晚上再开车回家。如此反复，每周仅开三天车，可以省下一半油费。而另一位“有车族”吴先生则表示：“现在外出办事时，如果有顺路的公交车，我肯定会首先选择公交；如果赶时间，去的地方又不是太远，打车比开车划算。” 油价上涨的影响远远不止于此。6月4日，沈阳市物价局正式下发通知，对出租车运价进行调整。此前，北京、上海等地也对出租车运价进行了上调。而且由于油价上涨，各地的城市公交燃油成本增加，电力企业因煤炭运费增加也面临提价的压力。此外，长途客运、货运的价格同样需要涨价来弥补成本。所有这些，都使人感到油价上涨给经济运行带来的压力。 按照发改委和中石化有关负责人的说法，油价上涨是不可避免的。发改委新闻发言人表示，提高成品油价格的目的是保证市场供应，缩小国内外成品油价差，“促进国民经济平稳健康发展”。中石化有关负责人说，由于国际原油价格上涨，今年1至4月份，中石化集团每炼一吨原油亏损400元以上；5月以后，亏损上升到每吨740元，“涨价已是在所难免。” 据估计，此次成品油提价，在国内三个主要从事的炼油业务的公司中，中国石化可增加成品油销售收入219.24亿元，上海石化可增加12.36亿元，石炼化可增加6.38亿元(均按2005年的产量规模计算)。因此，有人质疑，把油价上涨的收益归于少数垄断企业，而把成本向社会众多产业分摊，是不是一种公平的作法。 而经济学家更倾向于从资源稀缺的角度看这个问题。亚洲开发银行中国代表处首席经济学家汤敏在3月26日油价上调后说：“考虑到国际油价的持续高企以及不断扩大的国内外成品油价格差异，对中国来说，此时适当提高价格无论对节能还是减少炼油行业的亏损都有好处。”发改委副主任张国宝在5月24日调价后也强调，“成品油价格上调有利于大家重视节约，发展替代能源。” 所有这些—油价向国际接轨、减少石油企业亏损、节约资源使用，都是“油价改革”的目标和取向。如2005年10月28日召开的“资源价格改革研讨会”上，发改委主任马凯表示，我国石油价格的形成机制尚不完善，不适应国际市场的变动，“必须坚定不移地推进改革”；发改委价格司司长赵小平也说，在成品油价格形成机制中，要调整成品油调价参考的外部条件，灵活反映国内外市场供求和价格状况。 由于顶着“改革”的名义，并且资源紧缺已成为全球性的难题，发改委主导的油价政策在专家和政治层面获得了充分支持。但如果仔细分析，在过去两年间，以成品油价格上调为特征的“油价改革”，并没有涉及价格机制的核心问题。 合理价格来自竞争 在一个正常的市场中，价格是由供求双方以及供方之间、买方之间的竞争与协商形成的。这样形成的价格既反映了商品的稀缺性，又能协调商品的供求与资源配置。如果缺乏竞争，形成的价格往往难以保证资源的最优配置。所以，要想寻求合理的价格，就必须塑造可竞争的市场环境。 从石油产业的特点来看，它完全是一个可竞争的产业。在世界上，石油市场规模巨大，即使是那些石油巨头，也不能垄断所有石油供给。例如，2002年全世界消费了约35.6亿吨石油，而产油名列第一的沙特阿拉伯石油公司的原油产量约为4亿吨，炼油名列第一的埃克森美孚公司的炼油能力约为3.1亿吨。更不用说，一般油田和炼油厂的生产规模都要小得多。 在中国，上个世纪90年代，不少民营企业进入加油站、石油批发、炼油、石油开采领域，呈现一片繁荣景象。但民营企业刚刚向世人展示出它的活力，便遭遇政策瓶颈。1998年，两大石油集团组建。1999年5月，国家出台政策，将成品油的批发权全部集中到中石油和中石化两大石油公司手中，并禁止炼油厂直接向零售商销售成品油。 到了2001年9月，相关政策规定，各地区新建加油站，统一由两大集团全资或控股建设。我国成品油的批发与零售环节逐渐被中石油、中石化悉数掌控。2004年11月15日，国家商务部下发《成品油市场管理暂行办法》，于2005年1月1日起施行。该暂行办法虽然原则上允许国内民营石油企业进入批发领域，但要求具有30座加油站的规模—这其实是一种变相的限制，导致大批民营企业退出。 由此可见，中国的石油产业是一个人为造就的垄断行业。按照合理配置资源的要求，如果要搞价格改革，首先要考虑打破垄断、引入竞争，塑造新的价格形成机制。但是我们看到，自2005年以来，政府主管部门所推举的“价格改革”，并没有任何这方面的内容，而是简单地根据国际油价的波动不断调整国内成品油的价格(见下表)。 根据经济学的价格原理，成本和需求的变动，都可能引起价格的变动，如果死守价格不变，会导致供不应求或供过于求。从这个角度看，当国际原油价格上涨时，国内的成品油价格也应该上调。否则，当国内资源价格低于国际水平时，就会出现供应不足和滥用资源的现象。2005年，当深圳与香港的油价出现差距时，有很多香港司机来到深圳加油，甚至走私汽油，说明了这一点。这也是大部分经济学家都赞同国内油价应与国际油价保持一致上涨的原因。 价格管制的两难 但在行业垄断的条件下，油价上涨带来了一个问题：收益如何分配？2005年，中石油、中石化分别实现净利润1334亿元和396亿元，比上年增长28.4%和23%，这是非常惊人的业绩。如果石油产业是一个完全开放的行业，必然有大量的民间投资进入，分享和摊薄这些利润。但是，由于石油行业主管部门反复强调，“石油工业客观上需要规模经营”，“中石油、中石化成立上下游、内外贸、产供销一体化的石油公司，是顺应石油工业发展的客观规律。”结果导致垄断格局岿然不动。 这样一来，石油企业的每一次调价，都受到公众的特别关注。公众认为：既然国家赋予了少数石油企业垄断经营的权利，这些公司的行为，就应该受到公众利益的约束，而不能随心所欲地追求利润最大化的目标。在这样的舆论环境中，围绕油价上调和石油企业的利润分配，出现了大量的矛盾与争议。 2005年8月出现的“油荒”，正是这种矛盾的集中体现。从经济学角度看，如果没有价格管制，就不会出现“油荒”，因为价格变动会自动调节供求平衡。但在垄断经营的企业中，政府必须进行价格管制。否则，垄断企业只需把一切成本变动都追加到价格上，就可以保持自己满意的利润率。这对公众利益来说，是不可接受的。 管制价格的水平如何确定，是一个极大的难题。按照通常的作法，主管部门对管制对象企业的成本进行核算，加上一个“合理”的利润率，即为管制价格。但在中国的石油产业中，一方面，由于国际原油价格上涨，2005年后几乎所有的炼油企业都陷入亏损；另一方面，这些炼油企业绝大部分隶属于中石油、中石化集团。此时，如果保持油价不动，听任炼油企业亏损，会面临供应不足和资源浪费的问题；而如果简单地把国际油价上涨追加在成品油价格上，无异于为两大石油集团输送更多的利润。这正是主管部门左右为难的地方。 有人认为，2005年的油荒是石油集团向发改委“逼宫”。这并没有确凿证据。但要注意到，“油荒”发生前的半年内，国内成品油价格已经4次上调，公众对油价上调非常抵触，发改委对此也非常谨慎。此时，通过有意无意的不作为，制造供应紧张的局面，“提醒”主管部门油价仍然过低，对石油企业来说是合乎逻辑的。2005年底，中央财政向中石化拨付100亿元的补贴；后来国资委主任李荣融又声称，两大石油集团“为了大局而做出了牺牲”，正是这种逻辑的体现。 但在公众看来，这种逻辑是荒唐可笑的。根据发改委提供的数字，2005年中石化的净利润是396亿元。也就是说，如果中央财政不予以补贴，它的盈利也将近300亿元。对一个国有垄断型企业，在盈利大幅度增加的情况下，还要用纳税人的钱予以补贴，这确实让人无法理解。所以，在李荣融发出“两大石油集团为了大局作出牺牲”的言论后，遭到了公众前所未有的批评。 新政策暗藏危险 由于公众对油价上涨的抵触情绪越来越大，油价政策出现了调整。2006年3月26日，油价上调后，政府宣布，对石油企业开征特别收益金，即在原油价格上涨到每桶40美元以上时，将原油开采企业获得的一部分超额利润收缴中央财政。5月24日，油价再次上调，发改委官员表示，中央财政将继续对种粮农业、渔民、林业、城市公共交通、农村客运等部分困难群体和公益性行业给予补贴。这似乎表示，油价上涨的大部分收益将归于政府，用于弥补公众的损失和公共福利。 表面上看，这种前后配套的政策既符合节约使用稀缺资源的要求，也能安抚公众的不满情绪，是一个万全之策。但仔细分析，这种回避市场开放、增加政府责任与权力的“改革”，隐藏着两个危险： 第一，增加了计划经济“复辟”的力量，降低资源配置效率。 计划经济最大的特点就是产权公有、利益模糊，你中有我，我中有你。在最近的油价调整中，政府希望公众为油价上涨买单，然后把收益返还公众，正体现了这样的思路。表面上看，这个过程中没有人吃亏，只要政府合理分配财政资源就可以。但计划经济的历史告诉我们，在一个产权不清、缺乏竞争的环境中，企业缺乏降低成本的动力，由此形成的价格信号不能很好地引导资源配置，从而降低社会福利。 在目前的产业垄断中，上调成品油价格，固然能够调节供求，实现平衡，但这里的均衡价格与充分竞争后产生的均衡价格是不一样的。举例说，中石油现有员工41.7万人。而全球最大的英国石油公司，2004年销售量是中石油4.2倍，但员工只有10.3万人；全球第二大石油巨头埃克森美孚，销售额是中石油的4倍，但其员工8.59万人。中国的石油企业在降低成本方面还有很大的空间。 我们可以设想，如果在我国的石油产业中引入充分竞争，那么企业的经营行为就会发生改变，创新和降低成本的动力大大增加。其后果是改变整个行业的供给曲线，增加国内的石油产量，反过来影响国际油价，而不是像现在一样，被动地接受国际油价的影响。 第二，对政府信誉造成损害。 按照简单的逻辑，如果政府愿意增加公众福利，而不是增加石油企业的收益，可以选择的方式很多。为什么要绕一个大圈子，先把钱从消费者手中拿到石油企业，再把从石油企业收走，再由政府返还给消费者？很明显，在这个过程中，石油企业增加的收入，远远大于政府支付给消费者的补贴。这样一来，补贴似乎就成了道具，消费者就成了一个被蒙蔽的角色。 在5月24日的调价后，已有大量舆论表达了对行业主管部门的不信任。有人指出，我国的成品油质量标准与国际水平有着较大差距，例如我国无铅汽油的标准，硫含量不得大于0.08%，烯烃含量不得大于35%，而世界无铅汽油的这两项标准分别是不得大于0.02%、20%—在这样的情况下，笼统谈论价格接轨是掩人耳目。还有人问：政府提出油价要与国际接轨，为什么收入水平、市场环境、电信资费等不向国际接轨？更有甚者，根据“发改委有关负责人答记者问”撰写“部分市民就成品油价格上涨答记者问”，针对官方的说辞，逐一批驳，受到热烈欢迎。 由此可见，政府过去所作的“油价改革”，已经导致民众积累了大量不满情绪。新的政策调整，也很难改变公众的看法。之所以出现这种局面，根本原因是改革并未指向价格形成机制，回避核心的行业垄断问题。因此政府在调价问题往往左右为难，言不由衷，结果导致政府信用的丧失。在未来，中国经济与国际油价的联系将更加密切，僵化的定价机制根本不足以应对国际油价的波动。政府明智的作法是开放市场，放弃对商品的直接定价权，让市场决定油价。

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